关于完善我区国有资产监督管理的探讨

区人大常委会财经工委办

国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种的总和，是属于国家所有的一切财产和财利的总称。近年来，随着国民经济的不断发展，各地国有资产的规模快速增长，在提升地方政府经济实力、引领区域经济社会发展等方面发挥着重要作用。但同时，在发展中也逐渐出现一些问题，如企业运营管理效率低下、国有经济布局不合理、国有资产流失等。如何完善国有资产管理体制，加强国有资产监管成为当前各地方政府亟需解决的问题。为进一步提升我区国有资产监督管理水平，今年区人大常委会将完善国有资产监督管理作为关注课题开展调查研究，本文拟从我区国有资产的基本情况和监管现状出发，分析存在的问题和不足，提出完善国有资产监督管理的建议。

一、我区国有资产监管的基本情况

按经济用途分类，国有资产可分为经营性国有资产和非经营性国有资产。是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，非经营性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种的总和。在现行管理体制下，依据资产的不同性质划分管理权限，区属经营性国有资产由区国有资产监督管理委员会（以下简称区国资委）负责监管，非经营性国有资产由区财政局负责监管。

（一）经营性国有资产的监管

区国资委2004年7月成立以来，严格按照国资国企相关法律法规，规范实施国资监管、推动国企改革发展，切实履行国有资产出资人职责。截至2015年，海淀区区属各级国有及国有参控股企业共221户，主要从事商业服务业、科技金融服务业、园区建设业、地产开发经营业、基础设施建设业等行业。其中区国资委直接监管的一级企业14户，二级参控股企业133户，三级及三级以下参控股企业74户。截至2015年6月底，区属国有及国有控股企业资产总额1216.5亿元，负债总额928.4亿元，净资产288.2亿元，其中区属国有净资产190.4亿元。2015年1-6月实现营业总收入97.2亿元，同比增长29.9%；利润总额8.9亿元，同比增长54.5%。近些年，区国资委对经营性国有资产的监管，主要采取了以下措施：

1.加强法人治理结构建设。一是积极推进企业公司制改革。按照《海淀区属国有企业改革工作实施方案》，对于全民所有制企业，通过国有独资公司改造等方式实施公司制改革。截至目前，一级企业中除工业公司等个别企业外，其他企业均已完成公司制改革，建立起了公司制法人治理机制。二是加强制度建设，提升规范化水平。设立专门的董事会、监事会工作办公室指导企业加强董事会、监事会建设，近年来新出台了关于加强企业董事会建设的指导意见、企业董事会年度工作报告制度实施意见、企业监事会议事规则、企业监事会职工监事管理规定、企业监事会工作报告实施细则、企业外部董事管理办法等6项制度。三是不断加强董事会、监事会建设。结合企业实际情况，及时完善企业董事会、监事会人员设置。全面推行企业董事会工作报告评价工作，由一级监管企业向国资委进行工作报告，国资委分析指出企业运行中存在的主要问题并提出工作建议要求。推行实施外部董事制度，并首批选聘4名专家分别担任海国投公司等4家企业的外部董事，目前各外部董事已到岗履职。加强企业监事会建设，委派正处级领导干部担任一级监管企业的监事会主席，实现了区属一级企业监事会工作的全覆盖；落实监事会工作报告制度，不断强化监事会的监督检查作用。

2.扎实开展基础监管工作。一是通过签订年度《经营业绩考核责任书》、《党风廉政建设责任书》和《社会管理综合治理责任书》，将实现国有资产保值增值等各项任务分解到各监管企业。二是根据企业的经营类型，将区属监管企业区分为一般竞争类企业与承担政府任务类企业，实施综合考核与分类考核相结合的业绩考核管理；并结合业绩考核制度实施情况及企业经营的变化，对经营业绩考核办法进行了及时修订完善。三是国资委专门设立审计科，改革创新审计监管方式，由过去企业自行聘请会计师事务所，改为由国资委统一组织选聘会计事务所实施区属企业年度财务决算审计工作，进一步强化了对企业财务的审计监管。四是规范开展资产评估、产权管理、安全生产等基础监管工作，并加强对监管企业担保抵押及对外投资等事项的审核评估，严格审批监管。五是高度重视安全维稳工作，督促企业扎实做好安全生产，做好矛盾排查解决，同时加大对企业历史遗留问题解决力度，解决了困扰多年的实创有限公司为亚都公司担保问题、超市发公司股权重组纠纷、海开公司滞纳金和京门公司破产和解等企业遗留问题，促进企业轻装上阵，确保企业稳定运行。

（二）国有资本经营预算的管理

政府对国有资本进行存量调整与增量分配主要是通过国有资本经营预算体现的，建立和完善国有资本经营预算对于统筹用好、增强政府宏观调控能力、提高企业核心竞争力等具有重要意义。近些年，在我区国有资本经营预算管理方面，区政府主要做了以下工作：一是建立和完善相关制度。区政府在2010年出台了《海淀区国有资本经营预算管理暂行办法》及《海淀区国有资本收益收取管理暂行办法》，并于2014年对两个管理办法进行了修订，使其层次更加清晰，内容更加科学严谨，与新修订的预算法的相关规定保持一致。二是推进国有资本经营预算编制工作。区政府将2011至2014年作为国有资本经营预算改革试点期，国有资本收益收取及支出的范围确定为区国资委所监管的一级企业。由于收支规模较小，2014年以前我区将国有资本经营预算作为单独科目在公共财政预算报表中予以反映，随着试点工作的成熟及全口径预算工作的深入，2014年，我区在全市区县中率先将当年的国有资本经营预算从一般公共预算中分离出来，独立编报，上报区人民代表大会进行审议。2014年全区国有资本经营预算收入1.5亿元（其中企业上缴利润收入9258万元，财政补助收入5742万元），支出1.44亿元，结余576万元。三是加强国有资本经营预算管理。区政府认真把握支出方向，结合区属国有企业发展状况，科学安排预算支出项目，近些年国有资本经营预算支出主要用于支持中关村核心区重点投资建设项目、企业技术创新项目、企业稳定和可持续发展项目等方面工作；狠抓收益收缴工作，及时对企业收益申报中的错误数字进行修正，对在实际交纳收益过程中出现的问题，帮助企业协调处理，保证企业按时足额将国有资本收益交纳入库。

（三）非经营性国有资产的监管

区财政局在2008年专门成立资产管理科，负责对区属行政事业单位国有资产的监管，在完善制度建设的基础上加强日常监督管理，促进了预算管理与资产管理相结合，逐步规范了区属行政事业单位的资产购置、配置、使用及处置行为，提高了国有资产配置效率和使用效益。截至2014年底，海淀区纳入部门决算汇编范围的独立核算机构391个（其中行政机构72个，事业机构319个）；部门决算中行政事业单位资产总额为472.69亿元，负债总额为62.49亿元，净资产总额410.2亿元，其中教育、公共卫生、市政管理等领域的资产占较大比例。近些年，区财政局在对非经营性国有资产的监管方面，主要做了以下工作：

1.健全资产管理制度，提升资产管理信息化水平。区财政局在资产配置、使用及处置等多个方面都制定了相应的制度及工作流程，目前区属行政事业主管部门和单位均设置了资产管理岗位，并按照资产管理制度执行，确保了国有资产规范、有序进行管理和处置。2008年，区财政局加强了对国有资产处置的信息化管理，做到了资产入库动态管理、资产处置动态审批。2013年，根据市财政局资产管理总体要求，区财政局结合海淀区资产管理实际情况，重新开发国有资产管理系统，新系统以资产管理基本模块为核心，实现与局内相关业务的相互衔接和数据共享，有效促进了财政业务系统整合。

2.强化资产监管，全面开展产权登记管理工作。区财政局积极发挥资产监督职能，强化各项制度落实，加强对单位资产的日常监管，重点关注房、地、车等大型资产管理，建立了下户相关单位问题台账，同时将日常资产监管中发现的问题纳入财政年度监督检查的重点事项，跟踪落实单位整改情况，逐步建立健全资产管理机制。近两年，区财政局开展对区属事业单位和事业单位所办企业的产权登记和年检工作，梳理产权关系、确认资产权属，强化了财政部门对事业单位国有资产各环节综合管理职能。通过此项工作，增强主管部门和单位对国有资产的产权意识，进一步理顺事业单位及所办企业的产权关系，为今后完善事业单位资产管理体制奠定基础。

二、我区国有资产监管中存在的问题

经过多年努力，我区国有资产监管工作不断推进，资产管理逐步规范有序，但是从当前宏观经济形势及深化改革的大背景下，结合我区各项事业发展的现状，我们认为，在目前的监督管理中还存在一些需要关注的问题。

（一）国有资产的外部监督体系不够健全

虽然《中华人民共和国企业国有资产法》规定了人大、国资委、审计机关、社会公众对经营性国有资产的监督权，但在工作实践当中，一般以国资委监督与企业内部审计为主，人大监督、政府审计监督与公众监督基本处于缺位状态。主要表现在：一是人大对国有资产的监督力度不够。本届区人大常委会紧紧围绕预算监督开展工作，随着《预算法》的修订，按照全口径预决算的要求，区人大常委会逐渐将国有资产纳入监督范围，在积极推进国有资本经营预算编制工作的同时，主任会议专题听取了区国资委关于国企改革与运行情况的报告以及区政府关于我区教育系统国有资产管理情况的报告。但受工作人员少、专业性不够等因素影响，目前对国有资产的监督还不到位，还需进行更加深入的监督。二是审计局没有专门针对区属国有资产开展审计，只在对部门财务审计及企业干部离任的审计中涉及对国有资产管理情况的了解。三是国有资产管理状况的信息公开性不够。区政府只在每年向人大进行预算报告时简略提及国有资产经营管理状况，人大代表只能获得非常粗略的信息，无法有针对性地提出监督意见；社会公众则基本没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道，无法进行监督。因此，这种缺乏必要的外部监督的状态，极易引发区属国有资产的安全风险。

（二）国有资产的运营管理机制仍需完善

在对经营性国有资产的监管上，区国资委对企业管理做了一些积极的探索，但还存在政企不分、行政化管理色彩浓厚、市场化经营相对较弱的现象；国资委每年对区属国有企业实行经营业绩考核，但考核缺乏市场化及科学化评价标准，企业预算管理、绩效管理意识依旧薄弱，对企业的监督考核有待进一步强化，科学合理的绩效评价体系有待建立；区属企业高端管理人才、高技能人才相对不足，尚未形成科学有效的市场化选人用人机制，人才队伍建设有待加强。而在对非经营性国有资产的监管中，虽然区属行政事业单位对固定资产的管理已逐步规范，但从历年对预算执行的审计报告中可以看出，部分单位依法依规进行资产管理的意识依旧薄弱，存在资产购置未入账、闲置资产未及时处置、资产出租出借监管不严的现象，造成国有资产的浪费或流失，部门资产管理有待进一步强化。

（三）国有资产的使用效益有待进一步提升

在区政府的多年努力下，我区国有资产的运行质量和效益有了很大提高，但依然存在一些问题制约着资产效益的提升。主要表现在：一是国企资产布局结构仍需优化，规模经营优势尚不明显。区属国有企业在重组调整后仍存在企业经营规模较小、涉及行业较多、资产分布散及结构不尽合理的问题；部分业态相同、规模较小的企业，经营分散、单打独斗，未形成规模经营优势，不能满足持续发展与市场竞争的需要。二是企业经营压力大，效益难以显现。目前，区属企业大多面临较大的经营压力，企业资产负债率处于偏高水平，商业企业销售及利润有所下降；企业投资大多集中于基础设施产业和投资回收期较长的行业，资本运营不够通畅，难以实现资金以股权方式投入、置换回收、再投入的良性循环，风险抵御能力不高。三是部分企业创新意识不够，效益提升能力不足。区属部分企业等靠要思想和守摊意识仍然存在，缺乏自主创新发展的意识和动力，主动融入核心区建设发展的意识有待加强；部分企业市场化运营意识不到位，对于外部经济形势的研究不深，对自身在市场中的定位与所处水平把握不够，主业拓展与创新经营的能力有待提升。四是非经营性国有资产配置不均衡，使用效益低。比如，区政府每年在教育领域的投入过多，造成学校重复建设、资金浪费的现象，而在医疗、卫生、文化等领域投入相对较低，资产配置的经济与社会效益不高。

三、完善我区国有资产监管的建议

针对目前我区在国有资产监督管理中存在的问题和不足，我们提出以下几方面建议。

（一）健全外部监督体制，确保国有资产安全

在完善企业内部审计和国资委专项审计的同时，不断加强外部监督体制建设，建立全方位的监督体系。一是强化人大监督国有资产职能。建立国有资产运营管理情况定期向人大报告的制度，重大投资及变动情况需及时报告，接受人大代表的审议与监督。加强人大对国有资产的日常性监督制度，针对企业转让、重大资产处置等行为及资产的日常运营管理，充分运用视察、专项调查、专项评议、询问、质询等多种手段进行监督，重点监督国有资本的投向和绩效。督促政府完善国有资本经营预算，细化国有资产预算科目，加强国有资产经营预算执行的过程控制，建立国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度，对国资委和控股公司在资本运营中的重大决策及其执行过程进行监督，防止造成国有资产的重大失控和流失。充实人大监督力量，引进具备经济、审计等方面知识的专业人才，加强对代表的培训，提升人大监督国有资产的能力。二是充分发挥审计机关监督作用。加强对国有企业资金、权力和责任的审计，将审计关口前移，从事前、事中介入国有企业重大投资、企业改制、重组及股权转让等行为的审计监督；加强企业法人治理结构及内部控制制度的建立和执行情况的审计监督，推动企业加强内部管理，规范权力运行机制，充分发挥审计的监督职责，防止国有资产流失。三是推进国有资产的信息公开，强化社会监督。建立完善国有资产运营管理情况及国有企业信息公开机制，拓宽公开渠道，方便公众了解和查阅，充分发挥舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

（二）完善运营管理机制，强化国有资产监管

一是继续推进管理权与经营权分离。梳理明确企业需报国资委审批、报告、备案的事项目录,建立起出资人监管审批事项清单，推进国有资本投资运营公司试点工作，在对外投资、资产转让等项目审批方面予以企业适当授权。二是加强风险监管，完善公司治理机构。建立健全全面风险管理体系，完善风险管理流程和工作机制，强化运营监控和预警，加强对企业财务的风险防控和对企业投资的监管，确保资金安全；继续加强股东会、董事会、监事会建设，完善国有资产出资人制度，切实履行好股东会的职责，优化董事会的结构和功能，强化董事会的决策支持系统，规范董事会运作，积极探索监事会与现代企业制度相结合的有效途径。同时加强企业民主监督，充分发挥职工代表大会作用，切实维护好广大职工群众的合法权益。三是加强对区属国有企业的考核监督，完善绩效评价体系机制。设置科学合理的绩效评价体系，切实考虑不同企业类型的差异，强化绩效评价结果应用，将绩效评价与企业负责人任用、激励约束问责机制挂钩，做到以评促改、以改促建，真正改善我区国有企业的资产管理和运营情况。四是完善企业内部运行机制，深化企业人事制度改革。以提高企业竞争力为导向，加强企业人事、劳动、分配制度建设，依法规范劳动用工管理，完善内部岗位评价体系，探索建立职业经理人制度，打破企业领导干部行政化；加大人才引进、培养、使用力度，建立符合市场经济和现代企业制度要求的人才培养、选用、评价、激励机制，逐步建立起管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的企业市场化管理机制。五是强化非经营性国有资产监管，提升部门领导产权意识。继续做好对行政事业单位资产的日常监管，完善资产管理流程，强化对资产形成、使用、处置等多方面的有效约束；制定产权登记管理制度，规范工作流程，完善资产管理系统中产权登记管理模块，全面反映区属及单位产权信息、动态反映产权变更、流动方向及配置效率等综合情况，以便于合理高效地使用资产；建立责任追究机制，明确部门主体责任，强化国有资产管理职能,防止占有使用单位“先斩后奏”、不按程序处置国有资产的现象发生，对于滥用部门资产造成国有资产严重浪费及流失的现象，追究相关负责人的责任。

（三）合理优化资源配置，提升国有资产效益